10. KAPITOLA: 
SOCIÁLNY SYSTÉM

AUTORI: P. GONDA (GARANT), RADOVAN ĎURANA, M. MLÝNEK
Neprehľadný sociálny systém s vysokým odvodovým zaťažením potrebuje zásadnú reformu

Dlhodobé problémy v sociálnom systéme na Slovensku priamo vyplývajú z hlavných deformácii vo verejných financiách – z nadmernej úlohy a zasahovania vlády v ekonomike a spoločnosti. Viac ako polovica obyvateľov Slovenska sú klientmi verejného sociálneho systému, ktorý im z daní a sociálnych odvodov poskytuje rôzne sociálne dávky a služby, a to aj tým, ktorí ich vzhľadom na svoje finančné možnosti nepotrebujú. Sociálny systém je tiež príliš komplikovaný, obsahujúci viac ako 70 druhov sociálnych dávok, pričom stále existuje početná skupina tých, ktorým štát pre nízku flexibilitu nedokáže pomôcť.
Spoločným problémom v sociálnom systéme na Slovensku je prílišná úloha vlády v ňom s nárokmi na vysoký objem zdrojov a zároveň spoliehanie sa mnohých ľudí na iných, osobitne na štát. Toto v značnej miere nahradilo a vytlačilo disponibilné súkromné zdroje, individuálnu zodpovednosť za svoje zabezpečenie, pomoc v rodine a iné formy dobrovoľnej solidarity. Závislosť občanov od štátu je výrazná napríklad v starobnom dôchodkovom systéme, ktorý je v situácii neustále starnúcej populácie finančne neudržateľný v súčasnej podobe. Demografický vývoj však nebude ruinovať len rozpočty, z ktorých sa budú vyplácať dôchodky, ale bude vyžadovať vyššie náklady aj na zdravotnú starostlivosť a dlhodobú starostlivosť o starších obyvateľov.
Prioritné riešenie si vyžadujú nasledovné problémy sociálneho systému:

  • rozsiahla a neadresná, vládou vynucovaná „sociálna solidarita“, spôsobujúca závislosť mnohých ľudí od štátu v sociálnej sfére,
  • nákladný a neprehľadný sociálny systém s vysokým odvodovým zaťažením,
  • obmedzenia a nedostatočne motivačné podmienky vo vzťahu k sebestačnosti, dobrovoľnej solidarite, súkromným aktivitám klientov a konkurencii poskytovateľov v sociálnom systéme.

Dlhodobý cieľ sociálnej reformy je vyviazanie sa ľudí zo sietí verejného sociálneho systému, tým prechod od odkázanosti a závislosti na sociálnych dávkach k individuálnej a rodinnej sebestačnosti.
Za cieľovo želateľný stav v sociálnom systéme sa považujú podmienky, v ktorých:

  • jednotlivci (resp. rodiny) budú sami zodpovedať za svoje (rodinné) zabezpečenie služieb a iných produktov v sociálnom systéme,
  • budú dominantné dobrovoľné vzťahy a súkromné financovanie na dobrovoľnom princípe, vrátane komerčného poistenia,
  • verejný pilier bude doplňujúci (keď všetky ostatné formy zlyhajú – rodina a iní blízki, komunita, mimovládne a cirkevné organizácie) z daní (konkrétne jednej spoločnej a nízkej dane) financovať adresné existenčné minimum ako základný životný štandard jednotlivcov.

Systém financovania sociálnej sféry by mal byť dvojpilierový, v ktorom budú prevládať súkromné a dobrovoľné schémy a doplňujúcim k nim bude verejný pilier, ktorý bude adresne garantovať základný životný štandard obyvateľov v ich núdzi.
Sociálna reforma si tak vyžaduje aj predefinovanie a praktické prestavenie úlohy vlády v sociálnej politike, ktorá by mala garantovať iba preukázateľnú, cielene adresnú sociálnu podporu ľuďom v núdzi na úrovni existenčného minima (pasívnym iba v naturálnej podobe) a mala by byť financovaná iba z daní (nie aj zo sociálnych odvodov).
Súčasťou sociálnej reformy by mala byť aj dôchodková reforma. Jej dlhodobým cieľom je po skončení transformačného obdobia (t.j. po skončení súčasných zákonných nárokov) nezávislosť ľudí od štátu, osobná zainteresovanosť a motivácia postarať sa o svoj dôchodok a o svojich blízkych bez politických zásahov. Občania budú niesť zodpovednosť za svoje zabezpečenie a budú mať neobmedzené možnosti, ako si zabezpečia príjem napríklad v starobe.
Predpokladá sa, že v žiaducom stave budú rozhodnutia o sociálnom systéme v plnej kompetencii slovenských inštitúcií a nebudú existovať harmonizačné a ani iné podoby nadnárodných foriem, ktoré priamo zasahujú do jeho podoby na Slovensku.

Základom reformných zámerov je vytvorenie podmienok na čo najvýraznejší prechod od závislosti na vládnej „pomoci“ k sebestačnosti, s cieľom maximálne možného priblíženia sa k dosiahnutiu spoliehania sa ľudí na seba a svoje schopnosti, príp. na svoju rodinu a svojich najbližších, nie na vládu.
Reformná vláda by sa preto mala orientovať na nasledovné reformné zámery:

  1. 10.1 | Zníženie rozsahu vládou vynucovanej sociálnej solidarity a závislosti občanov od štátu
  2. 10.2 | Zjednodušenie, sprehľadnenie a zníženie nákladov sociálneho systému
  3. 10.3 | Nastavenie motivačných podmienok sebestačnosti, dobrovoľnej solidarity, súkromných aktivít klientov a konkurencie v sociálnom systéme
  4. 10.4 | Presadzovanie odbúrania prvkov harmonizácie sociálnej sféry

Reformná vláda by mala uskutočňovať zámery vzájomne prepojenými a koordinovanými opatreniami smerovanými na redukovanie rozsahu sociálnej starostlivosti a jeho financovania (osobitne sociálnymi odvodmi) a na vytvorenie motivačných podmienok na dobrovoľnú solidaritu a súkromné aktivity a súkromných poskytovateľov v sociálnej sfére, ktoré nahradia vládu. Malo by to byť podporené aj napríklad liberalizáciou a dereguláciou trhov, osobitne trhu práce (vrátane zrušenia minimálnej mzdy).

Rozsiahla, neadresná a povinne vynucovaná vládna sociálna solidarita, spôsobuje závislosť mnohých ľudí od štátu v sociálnej sfére, nízku mieru sebestačnosti postarania sa o seba a svoju rodinu, pasivitu a spoliehanie sa na štát, cudzie zdroje a (politické) rozhodnutia. Osobitným problémom je závislosť občanov od štátu – od cudzích zdrojov a politických rozhodnutí - napríklad v starobnom dôchodkovom systéme. Široko, štedro a univerzálne nastavená sociálna solidarita generuje veľké objemy výdavkov na sociálnu sféru.
Reformná vláda by sa mala snažiť riešiť tieto problémy znižovaním rozsahu vynútenej sociálnej solidarity a závislosti občanov od štátu redukovaním a odbúravaním viacerých sociálnych dávok, zavedením adresnosti a obmedzením zásluhovosti. Mala by sa tiež usilovať o minimalizovanie závislosti občana na štáte, napríklad v starobe. Tým preniesť zodpovednosť na občana a rodinu a vytvoriť prostredie, v ktorom si občan bude môcť vybrať spôsob, akým si zabezpečí príjmy na život v dôchodkovom veku, a to bez politických zásahov.

Zámer zníženia rozsahu vynucovanej sociálnej solidarity by reformná vláda mohla dosiahnuť realizáciou nasledovných opatrení:

  • zrušiť jednorazové nesystémové sociálne dávky v hotovosti (príspevok pri narodení prvého, druhého a tretieho dieťaťa, príplatok k príspevku, príspevok na pohreb, príspevok rodičom, ktorým sa narodili tri a viac detí) zmenami príslušných zákonov
  • neposkytovať z verejných zdrojov iné nesystémové sociálne dávky (napríklad vianočný príspevok), prostredníctvom prijatých zákonov o štátnom rozpočte
  • novelou zákona o sociálnom poistení a ďalšími relevantnými zákonmi znížiť rozsah nárokov výdavkov naviazaných na sociálne odvody (odkaz na zámer 10.2)
  • financovanie súvisiacich služieb (strava, ubytovanie a preprava) v komunitnej a inštitucionálnej sociálnej a dlhodobej starostlivosti preniesť na ich klientov (resp. ich príbuzných) podľa ich finančných možností (v súlade s príjmovým a majetkovým testovaním) novelou zákona o sociálnych službách, resp. aj novým zákonom o dlhodobej starostlivosti
Redukovanie sociálnych dávok a zníženie rozsahu sociálnej starostlivosti
  • zrušiť univerzálne sociálne dávky v hotovosti (napríklad prídavok na dieťa novelou zákona o prídavku na dieťa) a pretransformovať ich do podoby adresne poskytovanej pomoci chudobným
  • zaviesť princíp adresnosti (príjmovým a majetkových testovaním) pri každom sociálnom transfere jednotlivcovi, napríklad novelou zákona o peňažných príspevkoch na kompenzáciu ťažkého zdravotného postihnutia zvýšiť adresnosť poskytovania kompenzačných príspevkov ťažko zdravotne postihnutých (na kúpu motorového vozidla, druhého elektrického vozíka a pod.)
  • prijať princípy adresnosti, dočasnosti, časovej obmedzenosti (striktných časových limitov) a podmienenosti sociálnej dávky v hotovosti aktivitou v rámci decentralizácie pomoci ľuďom v hmotnej núdzi novelou zákona o pomoci v hmotnej núdzi
  • financovať poskytovanie náhradnej starostlivosti deťom len osobnou formou (so striktnými kritériami pre náhradných rodičov) a zjednodušenie a zrýchlenie procesu adopcie právne voľných detí
Nahradenie princípu univerzálnosti adresnosťou v sociálnej sfére
  • novelizáciou zákona o sociálnom poistení zaviesť postupný pokles zásluhovosti vo výpočte dôchodku pracujúcich, prispievajúcich do 1. piliera dôchodkového systému tak, aby, tí, ktorí majú dnes menej ako 15 odpracovaných rokov, mali nárok na dôchodok maximálne vo výške 50% čistej priemernej mzdy. Pre pracujúcich, ktorí majú menej ako 15 odpracovaných rokov bude zároveň poskytnutie dávky podliehať príjmovému a majetkovému testu
  • zaviesť valorizáciu dôchodkov len o infláciu a maximálne vo výške 75% rastu priemernej mzdy v hospodárstve, novelou zákona o sociálnom poistení
  • postupne zvyšovať vek odchodu do starobného dôchodku (o pol roka za každý rok) na 65 rokov pre mužov aj ženy, novelou zákona o sociálnom poistení
  • zrušiť možnosť predčasného starobného dôchodku novelou zákona o sociálnom poistení
Obmedzenie zásluhovosti a parametrické zmeny v dôchodkovom systéme
  • v neskoršom období aplikovať pravidlo predlžovania veku odchodu do dôchodku v súlade s predlžujúcim sa priemerným vekom dožitia
  • predložiť reformu starobného dôchodkového systému do NR SR ako ústavný zákon, ktorá by priniesla postupné obmedzovanie výdavkov z 1. piliera v budúcich volebných obdobiach s cieľom priznať a podporovať osobnú zodpovednosť jednotlivcov za dôchodkové zabezpečenie v starobe. Konečným cieľom reformy by malo byť vyviazanie sa občanov zo systému verejného dôchodkového systému (vrátane ukončenia fungovania 1. piliera a presunu jeho záväzkov na výplatu adresných dávok ľudí s nízkymi príjmami do štátneho rozpočtu) a existencia dobrovoľného súkromného dôchodkového sporenia (dnešného 2. piliera) ako jednej z alternatív zabezpečovania zdrojov na dôchodok v starobe
Podmienky na reformu dôchodkového systému nad rámec volebného obdobia

Problémom v sociálnom systéme je tiež jeho značná administratívna a finančná nákladovosť a neprehľadnosť. Náklady výrazne dvíhajú sociálne odvody, ktoré veľkou mierou finančne zaťažujú ich platcov, zvyšujú náklady práce, obmedzujú zamestnávanie (sa) a čisté mzdy.
Reformná vláda by mala riešiť problém vysokej nákladovosti systému odstránením duplicitných organizačných štruktúr zameraných na výplatu sociálnych dávok a systémovou reformou sociálnych odvodov spolu s redukciou sociálnych dávok.
Vláda by vo volebnom období mala naštartovať reformu povinných sociálnych odvodov ich metodickým vyčistením, čiastočným znížením ich sadzieb (limitovaných fiskálnymi možnosťami a cieľmi, ako aj medzinárodnými záväzkami SR voči EÚ a Medzinárodnej organizácii práce (MOP)) a vytvorením podmienok pre výrazné zníženie nákladov práce pracovných miest s nízkymi mzdami. Znižovanie odvodového zaťaženia bude na jednej strane podmienené znižovaním rozsahu dávok sociálneho poistenia, na druhej strane financovaním dávok z daňových príjmov. Ďalšie znižovanie všeobecného odvodového zaťaženia bude podmienené dosiahnutím fiskálneho cieľa vyrovnaného hospodárenia s verejnými financiami.

Sprehľadnenie a zníženie nákladov sociálneho systému môže byť dosiahnuté nasledovnými opatreniami:

  • zrušenie Sociálnej poisťovne a prenesenie jej zvyšnej agendy výpočtu a správy dôchodkov na Štátnu pokladnicu (konkrétne na novo vytvorený odbor Správa dôchodkového zabezpečenia – SDZ) a výberu sociálnych odvodov na daňové úrady, novelou zákona o sociálnom poistení a zákona o dani z príjmov
  • zlúčenie agendy výsluhových dôchodkov Ministerstva vnútra SR, Ministerstva spravodlivosti SR a Ministerstva obrany SR s odborom SDZ a postupná transformácia výpočtu týchto dôchodkov na úroveň všeobecných pravidiel výpočtu dôchodkových dávok (súčasne prebehne reforma odmeňovania bezpečnostných zložiek tak, aby dotknutých štátnych zamestnancov nemotivovala výplata dôchodku, ale mzda za odvedenú prácu), novelou zákona o sociálnom poistení a novelou zákona o sociálnom zabezpečení policajtov a vojakov
  • zrušenie pobočkových sietí Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny SR a prenesenie financovania výkonu, časti zamestnancov a výplaty dávok na miestne úrady
  • odstrániť dualitu kompetencií v inštitucionálnom a finančnom zabezpečení sociálnych služieb a dlhodobej starostlivosti a deinštitucionalizovať tieto služby novelou zákona o sociálnych službách
  • zákonné sprehľadnenie poskytovania a financovania dlhodobej starostlivosti – domácej, komunitnej a poslednom rade aj inštitucionálnej, novelou zákona o sociálnych službách, resp. prijatím nového zákona o dlhodobej starostlivosti
  • zjednotenie výberu daní a sociálnych odvodov do roka 2012, novelami zákona o dani z príjmov, zákona o sociálnom poistení a zákona o sociálnom zabezpečení policajtov a vojakov
Zefektívnenie a zjednodušenie inštitucionálneho a finančného zabezpečenia sociálneho systému
  • metodický presun sociálnych odvodov zamestnávateľov na zamestnancov, prijatý novelou zákona o sociálnom poistení a novelou zákona o dani z príjmov
  • zrušenie odvodu do garančného fondu (novelou zákona o sociálnom poistení), nevyhnutné dávky požadované EÚ financovať z daní
  • zrušenie rezervného fondu solidarity a poistenia v nezamestnanosti a prenesenie časti nárokov do daní
  • zdobrovoľnenie nemocenského poistenia a jeho presun na súkromné komerčné poistenie (okrem materskej, ktorá by mala byť financovaná z daní)
  • zrušenie fondu úrazového poistenia a jeho presun na súkromné komerčné poistenie, v nevyhnutnej miere podľa záväzkov k MOP naďalej na povinnom princípe
  • vypracovať a do parlamentu predložiť stratégiu riešenia ostávajúcich častí odvodového systému v prepojení na reformu starobného dôchodkového systému (nad rámec volebného obdobia), s konečným cieľom ukončenia fungovania odvodového systému a presunutie zodpovednosti za sociálne zabezpečenie zo štátu na jednotlivca
Reforma sociálnych odvodov

Ustupovanie vlády z financovania a poskytovania dávok a služieb sociálnej sféry môžu vyvažovať dočasné a cielene zamerané opatrenia v rámci decentralizovanej politiky zamestnanosti vedúce k sebestačnosti klienta, vytvorenie podmienok pre neobmedzovanú konkurenciu súkromných poskytovateľov služieb a liberalizované podmienky pre súkromné dôchodkové sporenia.

Motivačné podmienky sebestačnosti, dobrovoľnej solidarity a súkromných aktivít klientov a poskytovateľov v sociálnom systéme je možné nastaviť prostredníctvom nasledovných opatrení.

  • nahradenie centrálnej politiky zamestnanosti a pomoci ľuďom v hmotnej núdzi (a iných sociálnych dávok) decentralizovanými programami mikroregionálnych centier služieb zamestnanosti, resp. miestnych samospráv, či nimi poverených súkromných agentúr a subjektov, cielených na dosiahnutie sebestačnosti klientov sociálneho systému, novelou zákona o pomoci v hmotnej núdzi
Decentralizovaný a adresný program sebestačnosti
  • zabezpečenie transparentného a nediskriminačného financovania verejných a súkromných (komerčných aj neziskových) poskytovateľov sociálnych služieb, novelou zákona o sociálnych službách
  • zavedenie kupónového financovania domácich, komunitných a inštitucionálnych sociálnych služieb, novelou zákona o sociálnych službách
Zvýšenie váhy domácich a komunitných a súkromných poskytovateľov sociálnych služieb
  • novelizáciou zákona o starobnom dôchodkovom sporení liberalizovať 2. pilier dôchodkového systému (napríklad deregulovať investičné možnosti spoločností spravujúcich úspory, zaviesť možnosť odkladu alebo zníženia prispievania do systému na základe dobrovoľného rozhodnutia sporiteľa, nelimitovať správcov vo forme a výške odmien za správu majetku)
Deregulácia podmienok investovania na dôchodok

Súčasné prvky harmonizácie v dôchodkovom systéme a ďalších súčastiach sociálneho systému na úrovni Európskej únie a iných nadnárodných inštitúcií zvyšujú verejné výdavky na sociálnu sféru na Slovensku. Zároveň obmedzujú možnosti zásadnej sociálnej reformy, smerovanej napríklad ku garantovaniu z verejných zdrojov iba adresné existenčné minimum.
Reformná vláda by sa preto mala zasadzovať na zrušenie všetkých foriem regulácií, noriem v sociálnej oblasti, ktoré sú záväzné pre Slovensko a prispievajú k politickej centralizácii v Únii. Na dosiahnutie tohto by mala aktívne hľadať podporu aj u zástupcov ďalších členských krajín EÚ, resp. snažiť sa dosiahnuť čo najvyššiu úroveň samostatnosti v rozhodovaniach o týchto otázkach.

Reformná vláda by mohla dosiahnuť zámer napríklad nasledovnými opatreniami:

  • zaviazať zástupcov Slovenska presadzovať a hlasovať na nadnárodnej úrovni (MOP, EÚ) za zrušenie jednotlivých prvkov súčasnej podoby harmonizácie v sociálnej oblasti
  • zaviazať zástupcov Slovenska na úrovni EÚ a iných nadnárodných inštitúcií hlasovať proti novým návrhom regulujúcich sociálny systém a akýmkoľvek prvkom sociálnej harmonizácie
Zasadzovanie sa za odbúranie harmonizácie v sociálnej oblasti

Peter Gonda (Konzervatívny inštitút M. R. Štefánika) je ekonóm Konzervatívneho inštitútu M. R. Štefánika a externý lektor ekonómie na Univerzite Komenského v Bratislave. Vo svojej publikačnej činnosti a v akademických a verejných prednáškach sa venuje predovšetkým princípom ekonómie, verejným financiám, úlohe vlády v ekonomike, financovaniu sociálnej sféry, problematike peňazí a ekonomickým aspektom Európskej únie.
V súčasnosti je napríklad koordinátor a lektor cyklu seminárov o ekonómii a ekonomickom myslení v rámci projektu Akadémia klasickej ekonómie a koordinátor cyklu ekonomických prednášok renomovaných osobností zo zahraničia na Slovensku v rámci projektu Conservative Economic Quarterly Lecture Series.
Peter Gonda bol v minulosti napríklad koordinátorom projektu a odborným garantom publikácie Ekonomické dopady vstupu Slovenska do Európskej únie (2002), Návrh sociálnej reformy na Slovensku (2005) a spolueditorom kníh Slovensko na ceste do neznáma (2003) a Na obranu slobodného trhu (2007). Spolupracoval aj na projekte a vypracovaní publikácie Analýza dôchodkového systému na Slovensku (2002). V rokoch 2001 – 2004 bol autorom kapitoly Verejné financie a spoluautorom kapitol Sociálna politika a Dôchodková reforma, ktoré boli súčasťou publikácie Slovensko. Súhrnná správa o stave spoločnosti. Prispel aj napríklad vypracovaním kapitoly Ekonomické a etické základy slobodnej spoločnosti: východiská manažérskej etiky do publikácie Etika v manažmente (2008).

Radovan Ďurana (INESS) je analytik a spoluzakladateľ INESS Inštitútu ekonomických a spoločenských analýz. Vo svojej analytickej činnosti sa venuje najmä oblastiam týkajúcim sa verejných financií a trhom s energiami. Vo svojej publikačnej a prednáškovej činnosti sa venuje najmä aktuálnej bilancii a dopadom rozpočtu verejnej správu a sociálneho systému s dôrazom na dôchodkové zabezpečenie.
Radovan Ďurana je spoluautorom publikácie Analýza sociálneho systému a návrhy riešení (2006), je pravidelným prispievateľom textu o sociálnom zabezpečení do publikácie Súhrnná správa o stave spoločnosti (2008-2010). Je spoluautorom publikácie Zdravý zisk (2007). Radovan Ďurana pravidelne publikuje komentáre v hlavných slovenských denníkoch a týždenníkoch. Je manažérom portálu Cena štátu, ktorý je zameraný na prehľadné zobrazenie informácií o rozpočte verejnej správy.

Martin Mlýnek pracuje ako vedúci oddelenia riadenia rizík v spoločnosti Allianz – Slovenská d.s.s., a. s. a zároveň je postgraduálnym študentom na Ekonomickej univerzite s výskumným zameraním ekonometrická analýza hospodárskeho rastu a modely ekonomického rastu. Vo svojej výskumnej činnosti sa venuje predovšetkým ekonomickým teóriám rastu a previazanosť ekonomického rastu s kapitálovým trhom. S tým súvisí aj pracovné zameranie, kde sa predovšetkým venuje analýze rizika súvisiaceho s investovaním na kapitálových trhoch a štúdiu metód analýzy trhového rizika.
Martin Mlýnek pracoval v rokoch 2005 až 2007 na Ekonomickom ústave Slovenskej akadémie vied ako vedecký pracovník oddelenia ekonomického modelovania a analýzy. V rámci pôsobenia spolupracoval na viacerých projektoch, medzi nimi Hodnotenie fiškálnych dopadov zavedenia systému odvodového bonusu, Teoretické a metodologické problémy modelov vypočítateľnej všeobecnej ekonomickej rovnováhy a mnohé iné. Mimo pracovných aktivít spolupracoval na projekte Myslím ekonomicky ako autor metodiky a odborný konzultant.